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Togo/Décentralisation : Le CGDPC apprécie, critique et propose

Réflexion du Centre pour la Gouvernance Démocratique et la Prévention des Crises (CGDPC), sur la loi du 23 juin 2017, portant création de communes au Togo et sur la fixation du ressort territorial ainsi que des chefs-lieux de ces communes

Contexte
Hormis les élections locales organisées en 1987, aucun scrutin de ce genre n’a par la suite été organisé au Togo. Ce qui revient à dire que la décentralisation pourtant prévue par la constitution togolaise en son article 141 n’a pu être traduite dans les faits. Alors même que la classe politique togolaise a pris des engagements allant dans le sens de la matérialisation de la décentralisation. Cet engagement en effet, est l’un des vingt-deux (22) pris en avril 2004 devant l’Union Européenne (UE) et qui a été encore en 2006, l’un des sujets abordés dans l’Accord Politique Global (APG).

Dans le cadre de la mise en œuvre de cet engagement du Togo à aller à la décentralisation, un certain nombre de mécanismes ont été mis sur pied parmi lesquels le Programme National pour la Consolidation et la Décentralisation (PNCD) en 2004. Mais toujours la décentralisation garde le plomb dans l’aile. Trois (03) ans après, plus précisément le 13 mars 2007, une loi relative à la décentralisation et aux libertés locales a été votée, portant la référence N° 2007-011. Mais toujours, la décentralisation tarde à être effective. Il a donc fallu attendre jusqu’au 23 juin 2017, soit une décennie après cette loi, pour que le parlement vote la loi portant création de communes au Togo. Il en ressortait au total cent seize (116) communes réparties sur l’ensemble du territoire. Cette réticence à l’enclenchement d’un processus de décentralisation démocratique s’explique par la crainte du pouvoir en place de voir ses efforts pour se maintenir en place remis en cause par une opposition qui pourrait venir aux affaires dans les principales villes. Il est clair qu’avec des entités décentralisées dignes de ce nom, le leadership de l’Etat à assurer seul l’ensemble des fonctions de services à la population et d’équipement du territoire ( développement local et aménagement de territoire; urbanisme et habitat; infrastructures, équipements, transports et communication; énergie et hydraulique; gestion des ressources naturelles et protection de l’environnement; commerce et artisanat; éducation et formation professionnelle; santé, population, action sociale et protection civile; sports loisirs, tourisme et action culturelle ) seraient fortement menacés et pourrait être une opportunité pour déniveler la prise en étau de l’électorat comme c’est le cas depuis l’apparition du phénomène des délégations spéciales. Et pourtant, avec la multiplication des centres de pouvoirs locaux désireux de s’exprimer et de prendre leur destin en main le gouvernement s’attire inutilement des critiques pour des responsabilités qui en réalité ne lui incombent plus aux termes de l’article 141 de la constitution de la quatrième république.

Au regard de ce qui précède, il est tout à fait raisonnable que l’on se demande si le Togo s’engage enfin à rendre effectif le principe de la décentralisation ? Si oui, est-il effectivement parti sur une bonne lancée pouvant asseoir une réelle démocratie à la base ? Quelles sont les conséquences qui pourraient découler de la mise en œuvre de cette loi ? Quelles solutions préconiser ?

Se fondant donc sur les interrogations ci-dessus mentionnées, le Centre pour la Gouvernance Démocratique et la Prévention des Crises s’oblige à mener une réflexion scientifique sur cette loi du 23 juin 2017, de même que sur la fixation des ressorts territoriaux et des chefs-lieux des communes créées. Ceci, conformément à sa mission, celle notamment de promouvoir la paix à travers l’instauration de la démocratie et la bonne gouvernance. Puisque dans sa mission et selon les valeurs qu’il promeut, le CGDPC est convaincu qu’il est indispensable, pour définir des politiques efficaces de développement, de bien comprendre le contexte social, politique et géographique des peuples, et de les prendre en compte dans tous les cadres de prise de décision.
Pour le CGDPC, la décentralisation ne doit pas être vue par les acteurs politiques juste comme un fait ponctuel, mais le fruit d’une évolution complexe et multiforme portée par des tendances positives et négatives, convergentes ou contradictoires, prévisibles ou non. C’est tout un processus et si les bonnes orientations ne sont pas prises dès le début pour éviter un enlisement surtout avec la façon actuelle de procéder du législateur togolais qui délibérément refuse d’appliquer l’article 2 de la loi de 2007 qui pourtant relève que la création/suppression des collectivités locales et la dénomination des collectivités territoriales relève de la loi. Il incombe de rappeler au gouvernement que le processus de décentralisation n’est pas simplement confronté à un manque de ressources mais également à un manque de confiance vis-à-vis de l’Etat et des collectivités locales en création.

Observations du Centre pour la Gouvernance Démocratique et la Prévention des Crises (CGDPC)

 Sur la loi du 23 juin portant création des communes

Aux lendemains du vote par le parlement, de la loi portant création de communes au Togo, le CGDPC, a rendu publique un communiqué daté du 4 juillet 2017 dans lequel il a fait état de la paresse du législateur et de la cécité manifeste du gouvernement qui ne cherche pas à encourager une adhésion globale de la classe politique au processus de décentralisation en cours. En effet, le centre après avoir déploré l’attitude des élus du peuple, a dégagé un certain nombre de constats susceptibles de mettre en mal l’effectivité de la mise en œuvre de la décentralisation. Toutefois, le CGDPC a salué le pas franchi grâce au vote de cette loi portant création des communes, en dépit du manque criard de consensus qui l’a caractérisé.
 Sur la fixation du ressort territorial et du chef-lieu des communes créées
Au sujet de la fixation du ressort territorial et du chef-lieu des communes, l’article 2 de la loi en a conféré la prérogative au gouvernement qui le fera par décret pris en conseil des ministres. Ce qui bien évidemment est contraire à l’esprit de l’article 2 de la loi de 2007 qui a été officiellement abrogé par l’article 3 de la loi de 2017 qui stipule « toutes les dispositions antérieures relatives à la création des communes au Togo sont abrogées ».
Voici bientôt un mois après le vote, que le décret ministériel devant rendre complète la loi sur la création des communes se fait attendre. Ce qui nous amène à nous demander s’il faut encore attendre une décennie pour que le décret soit enfin pris ?
Or, déjà au lendemain du vote, un document fixant les ressorts territoriaux et les chefs-lieux des communes portant la mention « RESSORT TERRITORIAL ET CHEF-LIEU DES COMMUNES : ANNEXE », circulait et contenait de façon officieuse, les informations sur la configuration des cent seize (116) communes créées. Le CGDPC en ayant reçu copie a dégagé les constats suivants :
 Le nombre d’habitants et le nombre de cantons qui composent une commune
Au regard de ce tableau sur la fixation du ressort territorial et du chef-lieu des communes, on ne peut s’empêcher de s’interroger sur les critères qui ont motivé ledit découpage.
En réalité, outre le problème de dénomination des communes sur la base des numéros qui alimente toujours la polémique, on peut aisément constater une très grande disparité, aussi bien entre le nombre d’habitants des communes créées au sein d’une même préfecture, qu’entre le nombre de cantons qui les compose.
A titre d’illustration, lorsqu’on prend la préfecture de Tône dans la région des Savanes, quatre (04) communes y sont créées. Pendant qu’on concentre huit (08) cantons pour former la commune de Tône 1 avec une population de 143 400 habitants, il est créé au sein de cette même préfecture de Tône, une commune sous le nom de Tône 2 formée de deux cantons avec une population de 38 312 habitants, soit environ le 1/3 de la population de la commune de Tône 1. Qu’est ce qui peut bien être la cause de cette disparité ? Le CGDPC s’interroge.

Par ailleurs, plusieurs communes à très faible densité sont aussi créées au sein d’une même préfecture, avec une population moyenne d’environ 20 000 habitants. C’est en effet le cas dans les préfectures de la Kéran et de Bassar où l’on retrouve une commune de moins de 15 000 habitants.
Certes, la loi N°2007-011 du 13 mars 2007 n’a pas fixé de façon claire et précise le nombre d’habitants pouvant former une commune. Cependant lorsqu’on se réfère à l’article 55 de cette loi, dont les dispositions sont relatives à la formation (nombre) du conseil municipal, on remarque que la loi prévoit que les communes rurales peuvent contenir moins de 25 000 ou plus de 50 000 habitants. De même au niveau des communes urbaines, on constate que le nombre d’habitants pouvant les former part de moins de 25 000 à plus de 100 000 habitants. Ce flou autour de la loi est de nature à forcer la curiosité en ce sens de savoir ce qui désormais différencie les communes rurales des communes urbaines. Mais aussi à se demander si le seuil minimal pour la création d’une commune ne doit pas être 25 000 ou 50 000 habitants ? Et quand on poursuit la réflexion dans la dynamique actuelle de la communalisation on peut dire que le seuil minimal pour créer une commune est de 50 000 habitants. Dans tous les cas, il y a lieu que le législateur togolais revienne sur ce silence exprès pour situer l’opinion et donner une suite sereine et inclusive au découpage actuel ayant accouché des 116 entités territoriales décentralisées.

En revanche, se fondant sur l’énoncé et l’esprit de la loi, on pourrait dire que les communes rurales les moins peuplées devraient en principe avoir au minimum 20 000 habitants et au maximum 50 000 habitants.
Ce schéma que présente le découpage des communes, sous réserve d’explications convaincantes et rassurantes du gouvernement, a tout l’air d’un « découpage de type gerrymandering ». Pour rappel, le gerrymandering est un terme politique nord-américain pour désigner le découpage des circonscriptions électorales ayant pour objectif de donner l’avantage à un parti, un candidat, ou un groupe donné. Il est à remarquer à ce sujet que la question du redécoupage électoral alimente régulièrement le débat politique au Togo, surtout à la veille des élections législatives. Et à l’allure actuelle du gouvernement, prédire des tensions pré ou post électorales ne serait pas à prendre à la légère. Surtout que les recommandations formulées par la Mission d’Observation de l’Union Européenne au lendemain des législatives de 2007 sur la question n’ont pas été réellement prises en compte. Même si un semblant de découpage a été fait à l’occasion des législatives de 2013 et s’est résumé essentiellement à une augmentation portant le nombre des députés de 81 à 91.

Quoiqu’il en soit, le Centre pour la Gouvernance Démocratique et la Prévention des Crises (CGDPC) après analyse de ce découpage des ressorts territoriaux des communes créées se rend à l’évidence des conséquences qu’un tel découpage aura sur la paix, la stabilité, le développement ainsi que sur l’instauration de la démocratie sur le territoire togolais. L’enjeu semble donc aujourd’hui de réconcilier les données du découpage virtuel avec la réalité sur le terrain.

 Implications et conséquences éventuelles de la création des communes, en l’état actuel de leur configuration.

• Sur le développement des collectivités décentralisées
Il est à rappeler que dans son communiqué du 4 juillet, le CGDPC dénonçait le nombre très élevé des communes créées. Cent seize (116) communes au total, après plus de vingt-cinq (25) ans d’errance gouvernementale dans une velléité de décentralisation. Le CGDPC tient à insister sur le fait que Le « prêt-à-dicter » ou le « prêt-à-imposer » n’est évidemment pas adapté face à ces innombrables défis auxquels le gouvernement veut astreindre des collectivités qui ne sont pas encore nées mais dont la mort devient de plus en plus une certitude vu l’environnement austère dans lequel ils seront accouchés.
Ce découpage pléthorique risque en effet de constituer un frein au développement du pays plutôt que d’en être facteur de développement. D’autant plus qu’il crée des charges supplémentaires à l’Etat, conformément aux articles 142 de la constitution togolaise, et 39 alinéa 2 de la loi N°2007-011 du 13 mars 2007 qui dispose : « tout transfert de compétence à une collectivité territoriale doit être accompagné de transfert concomitant, par l’Etat, à celle-ci, des ressources et des charges correspondantes, ainsi que du transfert des services, des biens meubles et immeubles et du personnel nécessaires à l’exercice normal des compétences ». L’Etat devra ainsi mettre à disposition des 116 collectivités décentralisées, les moyens nécessaires dont elles auront besoin pour leur développement.

Même s’il est à noter que sur le principe, les collectivités décentralisées fonctionnent aussi sur les ressources qu’elles génèrent, il est tout de même important de relever que le Togo est un pays essentiellement agricole dont 62,6% de la population est rurale. En conséquence, hormis les taxes perçues dans les marchés, certaines collectivités ne disposent pas d’autres ressources pouvant alimenter leur budget local, alors que les agriculteurs sont exonérés du paiement des impôts. Cette situation causera inévitablement une très grande disparité dans le développement des communes sur quasiment tous les plans. Ce qui obligera certaines communes à dépendre fortement de l’entité centrale.
Par ailleurs, la problématique du développement économique n’est jamais complètement circonscrite à l’intérieur d’une entité territoriale quelle que soit sa taille. La prise en compte des enjeux réels du développement local aux différentes échelles apparaît dès lors comme primordiale. Une ville moyenne, une petite ville ou un village ne peut d’aucune manière concevoir seul un plan de développement à son échelle propre. C’est cet aspect qui a manqué à la loi de 2017 et qui se répercutera sur le fonctionnement des communes surtout que ce sera bientôt une course à la survie entre elles. Il sied de rappeler qu’au Togo aucun point du territoire national n’est situé à plus de 150 km d’une frontière internationale. Au lieu de contraindre les communes à la recherche de synergies, de complémentarités ou d‘économies d’échelle le législateur aurait pu anticiper en les créant de façon raisonnable au lieu de donner l’impression d’un partage de gateau en plusieurs parts non consistantes afin de servir tous les prétendants en place.

Alors que, la décentralisation est pensée et instaurée pour pallier la faillite de l’Etat à fournir des services de qualité et de quantité suffisante à tous les citoyens.
• Sur la paix sociale et le renforcement de la démocratie
Le CGDPC, constate malheureusement que l’absence de consensus autour des questions de la décentralisation n’est pas de nature à enraciner la paix sociale. Surtout que le Togo s’est engagé sur la voie de la réconciliation nationale, un engagement qui nécessite un sacrifice qui se doit d’être à la hauteur des attentes.
Aussi, même si le gouvernement dans une certaine mesure est capable d’étouffer les contestations qui certainement découleront de l’exécution de cette loi portant création des communes, on est en droit de s’inquiéter sur les divisions, aussi latentes soient-elles que cette loi aura créées, en raison du mystère qui a entouré son élaboration et son vote.

Par ailleurs, les problèmes logistiques et financiers qui peuvent découler du présent découpage, au niveau de certaines communes, surtout dans les zones rurales, pourront être de nature à obliger l’implication totale du pouvoir centrale dans la gestion des affaires de ces collectivités. Cette situation mettra en mal, par ce fait le principe même de la décentralisation et offrira plutôt le schéma d’une déconcentration. La conséquence sera inévitablement de faire avec les collectivités locales ce que l’aide au développement a fait avec les États. Au risque de voir un jour les 116 communes sous ajustement structurel.

 Propositions du CGDPC
Conscient des enjeux que présente la décentralisation pour le Togo, le Centre fait au gouvernement, les recommandations suivantes :
– Le gouvernement doit garder à l’esprit que certains défis et difficultés auxquels sont confrontés les pays dans le cadre de la mise en œuvre de la gouvernance décentralisée trouvent leur origine dans le processus de conception et de décision des politiques de décentralisation;
– A la base d’une gouvernance décentralisée réussie, il faut avant tout une confiance réciproque entre le peuple et ses dirigeants politiques et techniques. Une confiance inadéquate est responsable de la plupart des échecs en matière de politiques de décentralisation;
– La conception de la gouvernance décentralisée comprend entre autres la création d’entités spatiales avec des frontières géographiques que les collectivités locales sont appelées à solidifier. Il ne faut aucunement céder au caprice des groupes identitaires au risque de créer de multiples collectivités territoriales économiquement non-viables;
– Se ressaisir dans cette course effrénée à la décentralisation et s’assurer que ce qui sera fait, aura un véritable impact sur l’amélioration des conditions de vie des citoyens.
Pour le CGDPC, la décentralisation relève davantage d’un processus en construction que d’une liste de formalités à accomplir.
Le CGDPC tient à rappeler à toute la classe politique togolaise que la Volonté Politique pure c’est lorsque des gens qui ont souscrit et fait souscrire un programme dont ils ne peuvent dénier les difficultés profondes, ni les complications inouïes, ont la chance de s’accorder sur la façon de le réaliser. C’est le gage pour une réelle décentralisation.
Fait à Lomé le 25 Juillet 2017
Pour le CGDPC,

Le PCA, Mohamed MADI DJABAKATE

BP : 1086 Lomé-Togo, Site web : www.cgdpc.org,
E-mail : info@cgdpc.org Tél : (+228) 99672180/90009227/90355843

La Rédaction

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